Documento su direttiva appalti settori ordinari

03/07/2012

Avviata la discussione sulle direttive europee degli appalti pubblici. Dalla riunione dell' 11 di giugno un primo confronto con le categorie interessate e con il segretariato europeo dal quale dovrà scaturire un documento da sottoporre all'attenzione della CES e dei gruppi parlamentari.

La discussione che si sta sviluppando a livello europeo e nazionale riguarda il superamento delle due direttive europee; la 17/2004 e la 18/2004, recepite nel Codice dei Contratti col il d.lgs. 163/2006.

Le proposte in discussione prendono origine dal libro verde, adottato dalla Commissione europea il 27 gennaio 2011, è ha come obiettivo, “ a modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici”.

A dicembre 2011 sono state formalizzate le proposte di revisione della normativa europea su appalti e concessioni.

Nella fase ascendente della discussione è operativo dal 17 di gennaio, presso il Ministero degli affari Comunitari, un Tavolo di consultazione cui partecipano le Amministrazioni dello Stato.

Sono state effettuate, ad oggi, presso le Commissioni del Senato e della Camera, alcune audizioni tra cui, quella dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti pubblici e quella del Sottosegretario Ciaccia.

I lavori istruttori di questo Tavolo termineranno presumibilmente prima dell’estate.

Le tre proposte di direttiva prevedono l’adozione entro fine anno 2012, e il recepimento nell’ordinamento nazionale entro il 30 giugno del 2014, data entro la quale dovrà essere adeguato alle disposizioni Comunitarie il Codice dei Contratti Pubblici.

La Ces, nell'esecutivo del 6-7 marzo, ha adottato la propria posizione di merito.

E' opportuno, pertanto, come CGIL elaborare un proprio documento da inviare ai gruppi parlamentari e alla Ces.

Il merito delle proposte riguarda tre nuove direttive: gli appalti pubblici nei Settori Ordinari; quella inerente ai Settori Speciali (acqua, energia, trasporti e servizi postali); e in fine quella relativa alle Concessioni.

Per i settori ordinari la proposta è concentrata su dieci punti: il campo d’applicazione; le procedure; le soglie; la selezione dei candidati; l’aggiudicazione degli appalti; l’esecuzione del contratto; l’uso strategico degli appalti; il migliore accesso delle PMI agli appalti; la lotta ai conflitti d’interesse, alla corruzione e ai favoritismi; gli organi nazionali di controllo.

Il Campo d’applicazione della nuova direttiva interviene su i “servizi A”, prioritari e su i “servizi B” non prioritari, sopprimendo l’attuale distinzione, allo scopo di avere un quadro normativo di riferimento per ridurre le zone grigie e le incertezze applicative.

La piena applicazione sarebbe estesa a una serie di servizi, tra cui quelli legali, per i quali è richiesta, da parte del Governo, una applicazione solo parziale.

Viene specificato, per i contratti di appalti misti, che comprendono Lavori, Forniture e Servizi, affinché non sorgano equivoci interpretative, che dovrà essere l’oggetto principale dell’appalto a determinare le norme applicabili.

Mentre, sui Diritti Speciali o Esclusivi, è in atto una discussione di approfondimento relativa ad una migliore specificazione dei Diritti Concessi dalle Amministrazioni competenti di uno Stato membro, e volti a riservare ad uno o più enti l’esercizio di determinate attività.

Una discussione non di poco conto, anche in relazione alla fase progressiva di liberalizzazioni e di continuo dimagrimento nelle funzioni da parte dello Stato, in quanto attiene ai servizi d’interesse economico generale inerenti ai più importanti servizi pubblici di rilevanza nazionali, quali: telecomunicazioni, poste, elettricità, gas naturale, trasporto ferroviario, sfruttamento di un’area geografica (oggi regolate dall’art. 8 della legge 287/90 e dagli articoli 207, 208,213 del Codice degli Appalti).


Come non è indifferente l’esito della discussione e dell’orientamento generale che si determinerà sul capitolo relativo agli Appalti Esclusi dall’applicazione dalla futura Direttiva, tra questi: le joint-venture, i servizi di ricerca e sviluppo, gli accordi pubblico-pubblico, gli appalti in “House” e la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere all'affidamento diretto.

La futura direttiva si applicherà agli appalti di lavori sovvenzionati direttamente in misura superiore del 50%, dalle amministrazioni aggiudicatrici,il cui valore stimato, al netto dell’Iva, sia pari o superiore a 5 milioni di euro; agli appalti di servizi sovvenzionati in misura superiore al 50%, il cui valore stimato, al netto dell’Iva, sia pari o superiore a 200 mila euro; ai contratti di ricerca e sviluppo; agli appalti pubblici e ai concorsi nel settore della difesa e della sicurezza.

Interessante è la parte inerente alle procedure di aggiudicazione relativi agli Appalti Elettronici che diventano obbligatorie per tutte le Centrali di Committenza, anche se è previsto un regime transitorio di due anni; inoltre è prevista la riduzione dei tempi nella ricezione dell’offerta e, assieme alle procedure di gara aperta, ristretta, negoziata, al dialogo competitivo, viene indicata una nuova procedura di affidamento che attiene al “partenariato per l’innovazione” che però può essere a recepimento facoltativo.

Una discussione stringente va fatta sulla procedura negoziata senza pubblicazione preventiva del bando di gara, che per le sue implicazioni può determinare una problematicità in termini di eccesso di discrezionalità, poca trasparenza e abuso.

In questo caso si rende opportuno che meglio sia circostanziato l’ambito in cui questa procedura possa essere applicata.

C’è una nuova indicazione per le soglie degli appalti, al netto dell’IVA: 400 mila euro per gli appalti di forniture e servizi per i concorsi di progettazione; 5 milioni di euro per gli appalti di lavoro; 130 mila euro per gli appalti di forniture e servizi per i concorsi di progettazione aggiudicati da autorità governative centrali; 200 mila euro per gli appalti di forniture e servizi per i concorsi di progettazione aggiudicati da amministrazioni locali.

Nel sistema di selezione ed esclusione dei Candidati ci sono aspetti interessanti e positivi che attengono alla utilizzazione, da parte delle amministrazioni aggiudicatarie, dei criteri reputazionali, la qualificazione dell’impresa, i motivi di esclusione , il fatturato minimo annuo con il riferimento al settore di attività oggetto dell’appalto, l’assicurazione contro i rischi professionali.

L’arretramento invece è determinato dalla possibilità, che viene data agli Enti appaltanti, di procedere attraverso l’inversione temporale della valutazione dei criteri di aggiudicazione rispetto a quelli di selezione; come pure le norme sull’autocertificazione, che le stazioni appaltanti sono obbligate ad accettare.

Una combinazione di fattori negativi che può determinare, in una fase troppo avanzata di una gara, al l’improcedibilità della stipula dell’appalto per carenza di requisiti, con il conseguente obbligo di riavviare la procedura e vanificando, di fatto, l’obbiettivo di velocizzare le stesse procedure.

Più in particolare, per quanto attiene all’Esclusione dei Candidati dalla partecipazione ad un appalto, la proposta di direttiva è peggiorativa, in quanto prevede l’esclusione solo in presenza di una sentenza passata in giudicato, nella quale si attesti che l’azienda non è in regola con gli obblighi relativi al pagamento di imposte o di contributi sulla sicurezza sociale.

Un orientamento che, di fatto, azzera sia i criteri reputazionali che lo lo stesso DURC.

Una norma di questa natura è dirompente, in modo particolare in Italia, perché aprirebbe nuovi varchi ad imprese colluse o in mano della criminalità organizzata.

Occorre, invece, recuperare per come stiamo facendo tutta una riflessione sull’infiltrazione mafiosa nel sistema degli appalti pubblici.

Nelle direttive in elaborazione, fatta eccezione per la novità introdotta attraverso il calcolo del costo del ciclo di vita di un opera, sulla cui base le Amministrazioni potranno indire il percorso di aggiudicazione, non vengono introdotte significative modificazioni, anzi, continua a restare centrale il criterio del prezzo più basso rispetto a quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Su tale questione andrebbe fatta una valutazione alla luce di quanto si è verificato, in Italia in tutti questi anni rispetto al proliferare del contenzioso, la poca qualità delle opere e dei servizi, l'abbassamento degli standard sociali, il peggioramento delle condizioni di lavoro e la riduzione dei diritti, l'opacità del sistema delle imprese.

Un contesto che ha determinato un meccanismo di competizione al ribasso che ha devastato, il sistema degli appalti pubblici.

Da ciò la necessità di superamento del criterio dell’offerta con il massimo ribasso.

E' importante recuperare e rilanciare tutta la riflessione non solo sulla non ribasabilità della prevenzione e sicurezza nei luoghi di lavoro, ma anche la non ribassabilità del costo del lavoro, modificato in negativo dal decreto Monti di dicembre 2011.

Come timide sono le novità riferite all’esecuzione del contratto per quanto concerne le opere da subappaltare, l’individuazione degli eventuali subappaltatori, i pagamenti diretti da parte della amministrazione aggiudicatrice ai subappaltatori.

La direttiva, per come concepita, non obbliga, ma indica una facoltà generica alle amministrazioni aggiudicatrici, di poter chiedere al candidato di indicare nella propria offerta l’eventuale parte dell’appalto che intende subappaltare a terzi, nonché gli eventuali subappaltatori.

Identica facoltà viene concessa alle amministrazioni aggiudicatatrici per i pagamenti diretti ai subappaltatori, di quanto dovuto per le forniture o i lavori forniti al contraente principale.

Per fare un passo in avanti questi due aspetti devono diventare obbligatori per le stazioni appaltanti e non puramente facoltativi.

E' necessario, pertanto, riaprire tutta la discussione sulla questione della responsabilità solidale dell’impresa, modificata dal decreto semplificazione e ulteriormente peggiorata dalla riforma Fornero.

Ed è centrale riproporre la necessità che tutte le parti di una procedura d’appalto siano vincolate al diritto nazionale del lavoro e dai contratti collettivi applicabili localmente, affinché la riforma non favorisca un processo di dumping sociale, facilitando l’applicazione dei contratti nazionali più bassi applicati nello Stato di provenienza, e non, invece, quelli del territorio dove si svolge la prestazione.

Così come espressamente richiamati dall’articolo 36 dello statuto dei lavoratori e dall’articolo 118 del codice degli appalti che da queste direttive non dovranno subire un indebolimento ma se mai un rafforzamento.

Per le modifiche del contratto in corso di esecuzione viene prevista una disciplina specifica stabilendo cinque casistiche di riferimento: dal contratto sostanzialmente diverso da quello inizialmente concluso, alla sostituzione della controparte.

Una modifica sostanziale del contratto è considerata come una nuova aggiudicazione che, in quanto tale, richiede una nuova procedura d'appalto

Non è richiesta una nuova procedura di aggiudicazione nel caso in cui un eventuale aumento di prezzo non sia superiore al 50% del valore del contratto iniziale.


E' di particolare interesse sottolineare la norma di obbligatorietà, per gli Enti appaltanti, di indicare preventivamente, nel capitolato d’oneri, se autorizzano o meno le varianti e, nel caso affermativo, indicare i requisiti minimi che essi devono rispettare.

Per quanto concerne l'uso strategico della politica degli appalti vengono individuati alcuni strumenti specifici: le etichettature; il partenariato per l’innovazione; un migliore accesso delle PMI agli appalti.

La parte rilevante, richiamata come centrale in tutti i documenti, riguarda le politiche per il rafforzamento delle piccole e medie imprese e il loro coinvolgimento strutturato nel sistema degli appalti pubblici attraverso le procedure di semplificazione degli obblighi di informazione e la suddivisione dell’appalto pubblico in lotti, omogenei o eterogenei per renderlo più accessibile.

E’ una discussione questa sicuramente controversa e problematica, che può avere più punti di vista, ma sicuramente importante per il carico d’innovazione che può determinare, per un duplice ordine di motivi: il primo, se codificato con una normativa appropriata e vincolante che specifichi che il frazionamento per lotti deve essere funzionale, può diventare un elemento di deterrenza alla proliferazione del subappalto; il secondo, di svuotarne la funzione, arrivando all’abolizione, della figura del Contraente Generale prevista dalla legge obiettivo, che ha determinato un vero e proprio disastro nel sistema degli appalti in Italia, in termini di degenerazione, di attenuazione dei diritti, di mancanza di trasparenza, di dilatazione dei tempi di realizzazione e di aumento spropositato e fuori controllo dei costi dell’opera.

Ultime due questioni: la lotta al conflitto d'interesse, alla corruzione ai favoritismi e l' Organo di controllo nazionale indipendente per le attuazioni delle Direttive:

Questo è possibile nella misura in cui la Banca Dati Nazionale dei contratti pubblici diventi effettivamente operativa già a partire dal 1 gennaio 2013 e se l'obbligo, per gli enti appaltanti, di trasmettere all'organo di vigilanza il testo dei contratti conclusi sarà esteso e non vincolato solo alle soglie più alte: 1 milione per le forniture e i servizi; 10 milioni per i lavori.

Soglie, queste, troppo alte perché rimarrebbero fuori dai controlli l'80% dei lavori appaltati.

Assieme a questo è determinante l'istituzione, a livello regionale, provinciale e per i Comuni sotto i 5000 abitanti delle SUA.

Come non è più rinviabile la necessità di dotarsi, per un controllo sociale degli appalti, a partire dalle grandi infrastrutture, dei necessari strumenti di consultazione democratica sul territorio, in grado di risolvere preventivamente i problemi di natura ambientale e sociale.

Questo diventa ancor più dirimente se il Governo, per velocizzare i tempi di realizzazione delle infrastrutture considerate strategiche per il Paese, pensa di ricondurle alla esclusiva competenza statale, cancellando il vincolo, previsto nella legge obiettivo, dell'intesa preventiva con le Regioni. Una modifica, questa, che è anche di carattere costituzionale.


Classificazione:
[Appalti di servizi] 


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